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Protokoll der Sitzung des Interministeriellen Ausschusses für Verfassungsfragen vom 20. November 1969
[20. November 1969]


HSA NW 379 Nr. 152

Betrifft: Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes

In dem von der Fraktion der CDU eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes - Drucksache Nr. 1417 - ist gemäß Nr. 1 vorgesehen, daß das Landesentwicklungsprogramm und die Landesentwicklungspläne zwar, wie bisher, von der Landesplanungsbehörde erarbeitet, jedoch nach Anhörung des Landesplanungsbeirats vom Landtag aufgestellt werden sollen. Gemäß § 13 des geltenden Landesplanungsgesetzes vom 7.5.1962 (GS. NW. S. 229) werden das Landesentwicklungsprogramm und die Landesentwicklungspläne nach Anhörung des Landesplanungsbeirats von der Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den beteiligten Landesministern aufgestellt.

Gemäß § 1 des Landesplanungsgesetzes ist Gegenstand und Aufgabe der Landesplanung die übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung für eine den sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Erfordernissen entsprechende Raumordnung. Die Landesplanung soll die Gestaltung des Raumes in der Weise beeinflussen, daß unerwünschte Entwicklungen verhindert und erwünschte Entwicklungen ermöglicht und gefördert werden. Die Ziele der Landesplanung werden im Landesentwicklungsprogramm, in Landesentwicklungsplänen und in Raumordnungsplänen dargestellt (§ 11). Das Landesentwicklungsprogramm enthält die Ziele der Landesplanung für die räumliche Gestaltung des Landesgebiets. Das Landesentwicklungsprogramm wird in Landesentwicklungsplänen entfaltet und zeichnerisch dargestellt (§ 12). Das Landesentwicklungsprogramm und die Landesentwicklungspläne werden mit ihrer Bekanntgabe Richtlinien für alle behördlichen Entscheidungen, Maßnahmen und Planungen, die für die Raumordnung Bedeutung haben (§ 13 Abs. 3).

Das Landesentwicklungsprogramm ist durch den damaligen Minister für Landesplanung, Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten am 7.8.1964 bekanntgemacht worden (SMBl. NW. 230/MBl. NW. 1964 S. 1205). Es enthält Planungsgrundsätze, Leitlinien für die Entwicklung des Landesgebietes (Merkmale für die Einteilung in Ballungskerne, Ballungsrandzonen und ländliche Zonen sowie Planungsaufgaben) und Planungsziele. (Bevölkerungsverteilung, Entwicklungsschwerpunkte und Entwicklungsachsen). Dem Landesentwicklungsprogramm sind 2 Skizzen beigefügt worden, die sowohl die Einteilung in Zonen wie die Entwicklungsschwerpunkte und Entwicklungsachsen verdeutlichen sollen.

Der Landesentwicklungsplan I ist durch den damaligen Minister für Landesplanung, Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten am 28.11.1966 bekanntgemacht worden (SMBl. NW. 230/MBl. NW. 1966 S. 2260). Er stellt zeichnerisch dar und erläutert die Einteilung des Landesgebietes in Zonen. Der Landesentwicklungsplan II ist in Vorbereitung; in ihm werden die Entwicklungsschwerpunkte und die Entwicklungsachsen festgelegt werden.

Die verfassungsrechtliche Beurteilung der Gesetzesinitiative der CDU-Fraktion, nämlich die Aufstellung des Landesentwicklungsprogramms und der Landesentwicklungspläne künftig nicht mehr der Exekutive, sondern der Legislative zuzuordnen, hat zunächst von dem Grundsatz der Gewaltenteilung auszugehen. Gemäß Art. 20 Abs. 2 GG wird die Staatsgewalt durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Diesem Grundsatz hat auch die verfassungsmäßige Ordnung der Länder zu entsprechen (Art. 28 Abs. 1 GG). Dem wird durch Art. 3 LV Rechnung getragen. Der Sinn der Gewaltenteilung liegt allerdings nicht darin, daß die Funktionen der Staatsgewalt scharf getrennt werden, sondern daß die Organe der Legislative, Exekutive und Justiz sich gegenseitig kontrollieren und begrenzen, damit die Staatsmacht gemäßigt und die Freiheit des einzelnen geschützt wird (BVerfGE 9, 268 [279] mit weiteren Nachweisen). Die in der Verfassung vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten muß aufrechterhalten bleiben, keine Gewalt darf ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über die andere Gewalt erhalten, und keine Gewalt darf der für die Erfüllung einer verfassungsmäßigen Aufgabe erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden (BVerfGE aa0.).

Der Ausschuß geht mit dem Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 9, 268 [281]) davon aus, daß zwar nicht jede Einflußnahme des Parlaments auf die Verwaltung schlechthin einen Verstoß gegen die Gewaltenteilung bedeutet, daß es jedoch einen unentziehbaren Kernbereich der Exekutive gibt. Durch einen Einbruch der Legislative in diesen Kernbereich der Exekutive würde das Gewaltenverteilungsprinzip verletzt. Die demokratische und rechtsstaatliche Herrschaftsordnung des Grundgesetzes setzt eine verantwortliche Regierung voraus. Der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit verlangt, daß ein Staatsorgan, das eine Entscheidung getroffen hat, dafür die Verantwortung1 trägt. Verantwortung2 kann aber nicht tragen, wer in seiner Entscheidung inhaltlich in vollem Umfang an die Willensentscheidung eines anderen gebunden ist (BVerfGE 9, 268 [281]).

Der Ausschuß ist übereinstimmend der Auffassung, daß Landesentwicklungsprogramm und Landesentwicklungspläne, wenn auch nicht insgesamt, so doch in wesentlichen Teilen dem Kernbereich der Exekutive zuzuordnen sind.

Eine Abgrenzung etwa in der Weise, daß nur die Landesentwicklungspläne, nicht jedoch das Landesentwicklungsprogramm dem Kernbereich der Exekutive zuzuordnen wären, könnte sich zwar von der begrifflichen Wortwahl her anbieten, läßt sich indessen nicht vornehmen. Die Begriffe "Landesentwicklungsprogramm" und "Landesentwicklungsplan" sind durch das Landesplanungsgesetz nicht scharf voneinander abgegrenzt worden, zumal beide Arten landesplanerischer Pläne in ihrer Wirkung gleich sind (§ 13 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes). Auch die Landesplanungs- oder Raumordnungsgesetze anderer Bundesländer haben nicht zu einer begrifflichen Klärung oder gar zu übereinstimmenden Begriffsnormen beigetragen.

[Einfügung der Staatskanzlei: Nach der Auffassung der Vertreter der Staatskanzlei kann ein Eingriff in den Kernbereich der Verwaltung in verschiedener Weise erfolgen: Es kann generell eine bestimmte Materie der Regelung durch die Exekutive entzogen und hierdurch der Kernbereich verletzt werden. Es ist aber auch möglich, daß der Gesetzgeber durch Einzelfallgesetze nur punktuelle Regelungen trifft, diese Einzelregelungen aber wegen der aus ihnen abzuleitenden Sachzwänge zu weitreichenden Folgewirkungen führen und somit gewissermaßen wie ein Koordinatensystem wirken, das der eigenverantwortlichen Planung der Exekutive in dem betroffenen Sachbereich keinen angemessenen Spielraum offen läßt.]

Gehören somit Landesentwicklungsprogramm und Landesentwicklungspläne wenn auch nicht ausschließlich, so doch in wesentlichen Teilen zu dem Kernbereich der Exekutive, so läßt sich nach dem Stand der verfassungsrechtlichen Diskussion in Schrifttum und Rechtsprechung ebenso wenig eine Grenze zwischen den Kernbereichen der Legislative und der Exekutive nach anderen Merkmalen zuverlässig ziehen. Das haben die Referate von Vogel und insbesondere Herzog zu dem Gegenstand "Gesetzgeber und Verwaltung" sowie die hierzu geführte Aussprache auf der Tagung der Deutschen Staatsrechtslehrer in Würzburg vom 6. bis 9.10.1965 ergeben (Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Heft 24, Berlin 66, S. 125 f.). Herzog hat dort zwar die zentrale Planung als eine im wesentlichen der Verwaltung zuzuordnende Angelegenheit bezeichnet, indessen eine Zusammenarbeit von Exekutive und Legislative befürwortet (Leitsätze Nr. 17 bis 20, aaO. S. 209). Wenn auch Herzog hierfür ein Zustimmungsrecht des Gesetzgebers zu praktischen Maßnahmen analog Art. 59 Abs. 2 GG als Lösungsmöglichkeit angeboten hat, so konnten doch nach dem Ergebnis der Aussprache auf dieser Tagung verfassungsrechtlich hinreichend gesicherte Formen für eine solche Zusammenarbeit zwischen Legislative und Exekutive nicht gefunden werden.

Aus den genannten Gründen ergibt sich nach Meinung des Ausschusses, daß jedenfalls gegen den vorliegenden Gesetzentwurf insoweit schwerwiegende verfassungsrechtliche Bedenken bestehen. Der Vertreter der Staatskanzlei wies noch darauf hin, daß eine gesetzgeberische Behandlung von Landesentwicklungsprogramm und Landesentwicklungsplänen auch wegen der notwendigen Mobilität der Planung auf Bedenken stößt.

Die verfassungsrechtlichen Bedenken werden nach übereinstimmender Meinung des Ausschusses auch dann nicht gemindert, wenn statt der in dem Entwurf vorgesehenen Aufstellung des Landesentwicklungsprogramms und der Landesentwicklungspläne durch den Landtag, wobei wohl in erster Linie an ein förmliches Gesetz gedacht ist, eine Zustimmung des Landtags in der Weise vorgesehen würde, daß es sich hierbei, wie im Falle3 des Staatsvertrags gemäß Art. 66 Satz 2 LV, um eine Transformation des Regierungshandels in die Ebene der Rechtsnorm handelt. Hier müßten die gleichen Bedenken geltend gemacht werden, wie gegen die Aufstellung des Landesentwicklungsprogramms und der Landesentwicklungspläne durch förmliches Gesetz.

Der Ausschuß hat dann die Frage erörtert, ob ein Zustimmungsrecht des Landtags hingenommen werden könnte, das keine Transformationswirkung äußert, sondern lediglich eine Zustimmung dergestalt beinhaltet, daß das Landesentwicklungsprogramm und die Landesentwicklungspläne Akte der Exekutive bleiben. Eine solche Form der Zustimmung der Legislative zu Akten der Exekutive ist allerdings in der Landesverfassung nicht ausdrücklich vorgesehen. Der Vertreter der Staatskanzlei hält auch eine solche Lösung für nicht vereinbar mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung, weil auch hierdurch die Exekutive an einen Beschluß der Legislative gebunden wird. Die Vertreter des Innenministeriums und des Justizministeriums sehen dagegen in der Einräumung eines derartigen Zustimmungsrechts der Legislative keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung. Sie verweisen hierbei darauf, daß die Aufstellung von Landesentwicklungsprogramm und Landesentwicklungsplänen zwar auch nach ihrer Meinung den unentziehbaren Kernbereich der Exekutive mit betrifft, gleichwohl jedoch wegen der Verzahnung der Bereiche für die Legislative ein Mitwirkungsrecht eingeräumt werden könnte, dessen Ausübung zwar Wirksamkeitsvoraussetzung, nicht aber Gesetzgebungsakte wäre. Der Vertreter des Justizministeriums hält allerdings, wenn man einer solchen Regelung nähertreten sollte, eine Verfassungsänderung für notwendig und zulässig.

Schließlich hat der Ausschuß einmütig festgestellt, daß eine Anhörung des Landtags vor Aufstellung des Landesentwicklungsprogramms und der Landesentwicklungspläne durch die Exekutive keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen würde. Einer Verfassungsänderung bedürfte es hierzu nicht.



1
In der Vorlage versehentlich: "Veranwortung".
2
In der Vorlage versehentlich: "Veranwortung".
3
In der Vorlage versehentlich: "Falles".